La Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social, fue la primera reforma de pensiones aprobada en desarrollo del Pacto de Toledo, el consenso parlamentario alcanzado en abril de 1995 sobre el modelo de Seguridad Social. Negociada con los agentes sociales en el marco del Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social de octubre de 1996, amplió el periodo de cómputo de la base reguladora, reforzó la separación de fuentes de financiación y consolidó el modelo contributivo nacido en 1985.
Contexto previo
El sistema seguía con tensiones financieras a mediados de los años 90, agravadas por el envejecimiento progresivo y la baja tasa de actividad. La reforma de 1985 había evitado la quiebra inmediata, pero quedaban pendientes ajustes estructurales.
El Pacto de Toledo, aprobado en abril de 1995, marcó por primera vez un consenso parlamentario amplio sobre 15 recomendaciones para garantizar la viabilidad del sistema. Entre ellas: separación de fuentes de financiación, refuerzo del principio contributivo, creación de un fondo de reserva, simplificación de regímenes y revalorización automática.
La Ley 24/1997 tradujo esas recomendaciones a norma. Fue precedida por el Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social (octubre 1996), firmado por Gobierno, CCOO y UGT.
Qué cambió en 1997
Periodo de cómputo: de 8 a 15 años
La base reguladora pasa a calcularse sobre los últimos 15 años cotizados (frente a los 8 anteriores), con un calendario de transición plurianual. La medida refuerza el principio contributivo: los años de la última década laboral, normalmente con bases más altas, dejan de tener un peso desproporcionado y la pensión refleja mejor la trayectoria salarial completa.
El divisor pasa a 210 (15 años × 14 pagas). Esa fórmula se mantendrá hasta la reforma de 2011, que la elevará a 25 años.
Reordenación de la escala de porcentajes
La escala de años cotizados se reajusta para hacerla más progresiva: con 15 años se mantiene el 50 %, pero la curva intermedia se modula y el 100 % se sigue alcanzando a los 35 años. La reforma busca penalizar carreras cortas y premiar carreras largas.
Separación de fuentes de financiación
El Pacto de Toledo había identificado como prioritario diferenciar:
- Las prestaciones contributivas, financiadas por cotizaciones sociales.
- Las prestaciones no contributivas y universales (asistencia sanitaria, servicios sociales), financiadas por impuestos.
La Ley 24/1997 inició la transposición a la práctica presupuestaria, que se completaría en sucesivas Leyes de Presupuestos hasta 2002. El complemento a mínimos pasó a financiarse vía impuestos como prestación de naturaleza no contributiva inserta en el sistema contributivo.
Sentando las bases del Fondo de Reserva
La reforma sentó las bases legales para el Fondo de Reserva de la Seguridad Social, creado formalmente en 2000. El Fondo recibiría los excedentes de cotizaciones sobre prestaciones para usarse en periodos deficitarios — la conocida "hucha de las pensiones".
Otras medidas
- Reorganización de la gestión administrativa del sistema.
- Mejoras en las pensiones mínimas y de viudedad con cargas familiares.
- Compromiso de revalorización automática anual conforme al IPC, formalizada después en sucesivas leyes.
- Avances en la convergencia de regímenes especiales hacia el régimen general.
Cómo afectó al cálculo
Para nuevos pensionistas a partir de la entrada en vigor:
- Cómputo sobre 15 años (frente a 8) — efecto medio a la baja en la pensión inicial.
- Escala más progresiva — castigo a carreras cortas, premio a carreras largas.
- Para quienes ya cobraban pensión antes: respeto a derechos adquiridos sin retroactividad.
Impacto medido
Los estudios posteriores del Banco de España y la AIReF señalaron que la 24/1997 contribuyó a estabilizar el ratio gasto en pensiones / PIB durante los años siguientes y permitió al sistema generar superávit corriente entre 2000 y 2010, alimentando el Fondo de Reserva hasta máximos cercanos al 6 % del PIB en 2011.
El sistema entró en la crisis de 2008 con esa hucha como amortiguador, lo que permitió mantener las pensiones sin recortes nominales durante los años más duros. La 24/1997 es, en perspectiva, una de las reformas mejor valoradas técnicamente entre las aprobadas desde 1985.
En resumen
- Ley 24/1997: desarrolla las recomendaciones del primer Pacto de Toledo (1995).
- Cómputo de la base reguladora ampliado de 8 a 15 años con calendario de transición.
- Escala más progresiva, refuerzo del principio contributivo.
- Separación de fuentes de financiación: cotizaciones (contributivas) vs impuestos (no contributivas y universales).
- Bases legales del Fondo de Reserva, creado formalmente en 2000.
- Considerada técnicamente una de las reformas mejor diseñadas del sistema.
Fuente
- Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social — BOE-A-1997-15810.
- Pacto de Toledo, informe original (abril de 1995, Congreso de los Diputados).
- Acuerdo sobre Consolidación y Racionalización del Sistema de la Seguridad Social (octubre de 1996).
- Estudios del Banco de España, AIReF y FEDEA sobre el efecto a largo plazo de la 24/1997.